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La Financiación Autonómica

Amaia Labayen

La llegada del tripartito al Gobierno de la Generalitat de Catalunya ha avivado un conflicto de intereses que ya llevaba latente desde los últimos años: el modo de repartir los recursos públicos del Estado para que las CC.AA. puedan hacer frente a sus gastos; es decir: el de la financiación autonómica.

¿Qué es y para qué sirve un
sistema fiscal?

Cualquier comunidad de personas (incluso las de vecinos) tienen que hacer frente a una serie de gastos comunes. Un sistema fiscal debe servir, en principio, para establecer las normas coercitivas de recaudación de recursos privados para dedicarlos a financiar dichos gastos comunes. Detrás de un sistema fiscal existen, por tanto, dos grandes decisiones políticas: en qué gastar y cuánto recaudar de cada cual: son, por tanto, decisiones ideológicas en ningún caso neutrales. La socialdemocracia europea ha utilizado tradicionalmente el sistema fiscal para llevar a cabo acciones de distribución personal de la renta. Se trata, en definitiva, de, a diferencia, por ejemplo, de una comunidad de vecinos, recaudar más del que más tiene y revertir en gasto público más al que menos tiene (mediante la universalización de la enseñanza, la sanidad, el acceso a la vivienda, las transferencias para alcanzar el máximo de igualdad de oportunidades, etc.).
En un Estado descentralizado como el nuestro, la dicotomía recaudación-gasto (y, en definitiva, el objetivo final de redistribución de la renta) se reproduce también desde el punto de vista de las CC.AA.; es decir, que no son únicamente las personas los sujetos activos y pasivos del sistema, sino también las propias CC.AA., estableciendo, en su caso, y según el modelo elegido, un escalón intermedio entre el Estado, en su acepción absoluta, y la persona.

Los modelos de financiación autonómica

El profesor José V. Sevilla Segura1 define el modelo federal, que, según él, es el que inspira nuestro sistema actual de financiación autonómica, como aquél en que cada nivel de gobierno, central o regional, puede establecer sus propios impuestos y configurar sus políticas de acuerdo con la distribución constitucional de competencias entre uno y otro nivel de gobierno. Frente a este modelo, lo característico del modelo confederal sería que éste niega el derecho de la hacienda central a establecer exacciones sobre los ciudadanos.
El modelo centralizado sería, obviamente, el que no establece hacienda alguna más allá de la central, independientemente, tal vez, de las locales, en ámbitos muy propios de su incumbencia.

El modelo constitucional actual

Los art. 156, 157 y 158 de nuestra Constitución impiden claramente la posibilidad de establecer un modelo que no sea o el confederal o el federal.
Podemos establecer, por tanto, que mientras el modelo general establecido por la Constitución de 1978 es el federal, en los territorios forales (CAPV y Navarra) se puede hablar ya de unas relaciones propias de un modelo confederal, y que la propuesta financiera de la Generalitat catalana pretende incorporar elementos que le equiparen o le aproximen a dicho modelo.

El sistema del concierto

Las relaciones de orden tributario entre Euskadi y el Estado español se regulan mediante el sistema de Concierto Económico, cuya aplicación provee a la Comunidad Autónoma Vasca de los recursos típicos de una Hacienda Pública a través de la recaudación de los tributos. Más allá de las connotaciones puramente económicas, el Concierto proporciona plena autonomía a la Administración pública vasca y posibilita el ejercicio de las competencias (funciones y servicios) que corresponden a Euskadi en virtud de su Estatuto de Autonomía.
El sistema de Concierto Económico -cuyos orígenes datan de la segunda mitad del siglo XIX- fue ratificado en 1978 mediante el reconocimiento expreso por la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española de una realidad histórica de carácter político para los territorios forales vascos: los llamados derechos históricos. El Título III del Estatuto de Autonomía del País Vasco reconoce a Euskadi su propia Hacienda Autónoma para el ejercicio y desarrollo de sus competencias. Así, los Territorios Históricos disponen tanto de capacidad normativa para regular los impuestos como de autonomía para la gestión y recaudación de los mismos.
El País Vasco transfiere parte de los recursos tributarios a la Hacienda estatal para hacer frente a las cargas generales que son de competencia exclusiva del Estado, entre las que destacan las Relaciones Internacionales, la Defensa y las Fuerzas Armadas, los regímenes aduanero y arancelario y el transporte de ámbito o interés general.
Esta contribución que realiza Euskadi se denomina Cupo y su cuantificación viene dada por la dimensión de las cargas del Estado. Es decir, el País Vasco no paga el Cupo al Estado según sus disponibilidades sino en función de las cargas generales del Estado. De esta manera, el País Vasco contribuye en función de su capacidad, de su renta relativa, ya que el Cupo es el resultado de aplicar a las cargas generales del Estado el índice relativo de su capacidad de contribución respecto del conjunto del Estado.
El Gobierno Vasco y el Central alcanzaron un acuerdo a lo largo del año 2002 para renovar definitivamente las leyes del Concierto Económico y del Cupo.
Como consecuencia de este acuerdo las Haciendas Forales de la CAPV tienen capacidad recaudatoria y normativa sobre la mayoría de los impuestos. Esto quiere decir que, en el ámbito de los impuestos, la CAPV tiene casi toda la capacidad competencial en lo que a este respecto puede afectar a las empresas y ciudadanos vascos.
Las Haciendas Forales recaudan todos los impuestos y tienen capacidad normativa sobre la mayoría de ellos. En algunos casos, las Haciendas Forales únicamente los recaudan, no pudiendo legislar sobre ellos: Impuesto sobre Valor Añadido (IVA), Impuestos especiales, imposición sobre Primas de Seguros, impuestos sobre algunos Medios de Transporte y la tasa fiscal sobre el Juego.

El cálculo del cupo

En primer lugar habrá que conocer qué porcentaje de cargas no están asumidas por los territorios forales en relación a todas ellas. Ese porcentaje está calculado en el 46,3% del gasto del Estado a nivel nacional. Como se calcula que la renta vasca representa el 6,24% de la renta nacional, el cupo se obtiene, en términos generales, aplicando este porcentaje al montante resultante del 46,3% del presupuesto del Estado.

¿Es un privilegio el sistema
de concierto?

Si partimos de la hipótesis de que los parámetros que sirven de base al cálculo del cupo son correctos y teniendo en cuenta que los mecanismos de solidaridad interregional se incluyen en su cálculo, podemos decir que, en sí, este sistema es neutral: no constituye per se un privilegio.
Sin embargo, el profesor Alfonso Utrilla de la Hoz2 sostiene que tanto el índice de imputación de rentas (6,24%), pero, sobre todo, el sistema de cálculo que supone la diferencia entre competencias asumidas y no asumidas (53,7%-46,3%), genera un superávit a las Haciendas Forales, pues las cargas asumidas sólo vienen a representar, según sus cálculos, el 63,9% de los tributos concertados con que les hacen frente. Luego, desde el punto de vista estrictamente económico, el privilegio no provendría del sistema en sí, sino de un erróneo modo de cálculo.
A su vez, el historiador Luis Castells Arteche explica este error de cálculo en una "tradición histórica de falta de transparencia en los cálculos fiscales, tradicionalmente admitida de un modo tácito por ambas partes, y siempre en beneficio de las haciendas forales. El concierto fue una salida que se ingenió Cánovas en 1878 para atenuar posibles descontentos, imitando el modelo que existía para Navarra, y que, económicamente, reportó indudables beneficios al País Vasco, entre otras cosas porque el modo de realizar los cálculos fiscales era sumamente ventajoso para estas provincias. Nuestros ancestros se cuidaban de que el Estado desconociera absolutamente el estado de la riqueza del País, para así mostrar el supuesto estado de postración económica de las provincias vascas (existen documentos, por ejemplo, donde, para el cálculo del cupo, se pretende comparar la riqueza de la Vizcaya industrial de finales del siglo XIX con la de provincias más pobres de Castilla)."3.
Así pues, tanto la metodología de cálculo como la tradición histórica parecen apostar por la correlación entre sistema de concierto y privilegio fiscal.

Las balanzas fiscales

Una balanza fiscal pretende, por un lado, imputar regionalmente los ingresos de la Hacienda Central y, por otro, sus gastos. A partir de su diferencia surgirá una balanza positiva (la C.A. recibe más de lo que aporta) o negativa. Como decíamos más arriba, una concepción socialdemócrata del papel de la fiscalidad en un estado moderno exige que las personas y/o Comunidades con más renta por habitante financien parte de los gastos de las de menos renta por habitante; es decir, la correlación entre PIB por habitante y Saldo fiscal ha de ser inversa. En líneas generales, y siguiendo a los profesores José V. Sevilla Segura y Ezequiel Uriel Jiménez4 esto se da así en el global del Estado Autonómico español, excepto en el caso de las Comunidades Forales, lo que demuestra el éxito del sistema general de financiación autonómica y el privilegio que representa el régimen de concierto.
En efecto, mientras las balanzas fiscales de las Comunidades Forales son positivas, las de comunidades como Aragón, La Rioja o C. Valenciana son negativas, cuando se sitúan por debajo de las comunidades forales en el PIB/habitante . Esta anomalía demuestra el error que existe en la base para el cálculo del cupo, y que, según el profesor Sevilla, se debe a que no se incluyen aquellos gastos del Estado que se destinan a las políticas de equidad interterritorial.

La generalización del sistema
de concierto

El Gobierno tripartito de Catalunya y la oposición nacionalista desean un modelo de financiación para su Comunidad similar al vasco. No es descabellado pensar que el "efecto dominó" pueda pretender generalizarlo y pasar de un modelo federal a uno confederal en la financiación autonómica general española.
Desde mi punto de vista esto es técnicamente posible si se modificara la metodología del cálculo del cupo, de modo que se cuantificase correctamente el concepto de "cargas no asumidas", en el cual figurase meridianamente la parte correspondiente a la necesaria financiación de la política de equidad territorial, pero resulta obvio que, siguiendo al profesor Sevilla, si extendiésemos la metodología actual de cálculo del cupo a todas las comunidades autónomas se produciría la quiebra del Estado, dado que la suma de todos los cupos no alcanzarían a cubrir los gastos del Estado. Subyace, por tanto, más un problema político que económico en un planteamiento de generalización del modelo de concierto.

Conclusiones

Las decisiones sobre financiación autonómica son fundamentalmente políticas, y, por tanto, ideológicas. En la propia elección del modelo de financiación ya subyace una decisión política, del mismo modo que en su aplicación.
Como sostienen los mencionados profesores Sevilla y Castells, un modelo confederal, en el que cada C.A. negocia con el Estado central, al estilo de lo que ya sucede en los territorios forales, y que pretende también Catalunya, supone que las haciendas regionales establecen todos sus impuestos, mientras que la hacienda central se financia con transferencias de aquéllas, perdiéndose uno de los aspectos más importantes que definen a un Estado: su capacidad de fijar la política fiscal; es decir, prestar los servicios que le competen y, sobre todo, establecer políticas de redistribución de la renta entre todos los ciudadanos del Estado. En un modelo confederal, los recursos para llevar a cabo una política de equidad interregional serían negociables con cada C.A., dejando, en consecuencia, de ser una responsabilidad exclusiva del gobierno central el grado de progresividad del sistema fiscal, el volumen de gasto de la hacienda central y el nivel de servicios que ésta garantizase a todas las regiones.
Que una C.A. de alto PIB/habitante tenga un saldo fiscal negativo no significa un agravio mayor que el que podría aducir un ciudadano con elevadas rentas que se quejara de que no tuviera derecho a las mismas subvenciones que el de rentas bajas. En definitiva, incluso con saldo negativo, una C.A. puede estar siendo beneficiada en dicho saldo debido a la debilidad de la progresividad del impuesto, salvo que no se sintiera implicada en el bienestar del resto de las CC.AA.
En mi opinión, el nacionalismo nos ha metido en un debate falso: el de la distribución de los recursos públicos entre CC.AA., cuando, por lo menos desde el punto de vista de la socialdemocracia, el debate debe ser el de la distribución de los recursos públicos entre los ciudadanos, pertenezcan a la C.A. que pertenezcan o, cada vez más, pertenezcan al Estado de la U.E. que pertenezcan.